公民议政对中国农村改革的政策与立场 杜智富 执笔（加拿大） 中国农业的发展和农村的改革必须以实现人的全面发展为最终目的，才能走上正路。据 此，公民议政认为，政府推行农村改革要遵循以下基本思路 ： 1）仅仅免除农民农业税，不但不足以补偿中国农民1949年以来为建立中国工业体系所 作出的牺牲，更达不到今后发展农业的目的。为推动农业发展，政府要明确实施保护农业政 策，对农业进行大量的长期的补贴。而且，政府要以立法的形式确定农业补贴应占每年GDP 的百分比。 2）政府要对农村中小学基础教育，基础水利灌溉系统和道路交通设施等公共服务和公 共设施建设承担全部财政责任。 3）政府要通过直接举办，或通过低息贷款鼓励民间举办以市场需求为导向的农业发展 服务，其中包括：农业科学研究对农民的农业技术训练，市场培育农产品推广等。 4）政府要通过税收等调节手段，鼓励在农村兴建工业企业和企业化经营的农业企业。 5）政府要尽快立法废除户籍制度全面恢复农民依据宪法应该享有的公民权利。在此基 础上，政府要尽快修改和增订相关的法律，保障农民享有全面的基本公共服务。其中包括： 9年义务基础教育、公共医疗服务、养老、失业等社会保险。 6）政府要依法推动全面落实真正的农村村民选举制度，同时废除没有法律依据的农村 党组织凌驾于民选村委会的强制性地位，使村民与村委会之间，以及村委会与政府之间的权 责关系有法可依。 7）政府要尽快制定《农会法》，鼓励农民通过依法组织农会，参与农村社会的利益协 调。通过农会的运作产生来自农民中的政治、经济利益代言人，从而推动农村公民社会的形 成，减少农村社会冲突，实现农村持续的、稳定的、健康的发展。农会的建立还可以有效改 善中央政府对地方官员贪污腐败失控的局面，以农村民间社会逐渐上升的理性力量，与中央 政府合力遏制地方官员的腐败。 百多年来，世界各国各地有不少农村改革的实例，有很成功的，也有失败的。不论成功 还是失败，这些实例都显示，农村改革牵涉的范围极广，操作起来绝不容易。它牵涉的层面 包括：经济结构转型，市场培育和农产品推广，农业基础设施的维护和更新，政府体制改革 和角色重新定位，农村社会民间基层组织的形成和发展，适应市场的农业科技的发展和推广， 保障基础教育，剩余劳动力的转移再就业，等等。另外，农村改革还必需同时处理社会不公 和面对动态规划等挑战。所以很多国家的农村改革走了很大的弯路。而中国的农村改革所面 对的问体，除了各国各地农村改革中曾经遇到的一般性问题之外，还有我们中国特色的特殊 问题，比如占人口百分之80以上的农村人口，被户籍制制度性的强行划为次等公民的问题， 就是别国所没有的特殊问题。 中国的农村改革政策必须以中国农村目前的现状为基础，也只有在此基础上，才能借鉴 世界各地各国农村改革的成功经验，避免重蹈已知的失败覆辙。 中国农民目前的境况 1949年，中国传统的农村社会结构瞬间被彻底瓦解。50年代土改，农民以为得到了土地， 但没料到人民公社在一夜之间便把所有分到农民手里的土地公有了。此后的30年，国家通过 对农业和农民的强制性榨取和剥夺政策，建立了轻、重工业体系。几十年间，为了发展城市 和工业，农村和农业可以牺牲，农民更可以牺牲，这已经成了理所当然无人怀疑的国家"发 展"政策制定的基本逻辑。而与此同时，户籍制度又把农村人口歧视性的限制在了根本不够 耕种的土地上，大量劳动力拥挤在少的可怜的耕地上，农业非但得不到国家应有的支援和补 贴反而却遭到无度榨取，再加上土改、三反五反、三面红旗、大跃进及文革等人祸灾难，农 村人口的赤贫和教育程度的低下到了令人无法接受的地步。 进入80年代后，土地包产到户的改革使农民稍为喘了口气，农业产量也快速增加，但是， 农民承受的剥削从遭受国家的制度性剥夺，变成了地方官员巧立名目的乱摊派。外资企业进 入中国后对中国工人的残酷剥削是有目共睹的，但是，我们也不能不承认，外资企业也给土 地无法容纳的大量农村剩余劳动力提供了一条出路。不过，还是由于户籍制度的原因，农村 的年轻劳力大量流入城市成为工人之后，他们的农民身份却使他们自己都不敢把自己看作是 工人，更不敢想象自己的权利应该受到《劳动法》的保护。因此，一方面，农村青壮年劳动 力进入城市后成为没有任何权利的城市边缘人口，另一方面，留在农村的大多是老幼病弱， 农业与农村发展的人力资源也更为薄弱，农业的地位也就变得更加无足轻重。 今日中国农村，由于自然环境和人为的双重原因，土地日益减少，靠土地为生的人也越 来越少。农村基层政府机构越来越臃肿，财政大部分用来支付工资，以致农业水利灌溉设施 常年失修报废，很多地方的农村道路甚至30年没有修过。公共医疗服务和养老保障这些概念 至今仍然与农民无关。另外，由于政府财政拒绝承担农村基础教育责任，收入低下的农村人 口平均教育水平只有小学程度以下，而且，农村孩子辍学的情况还在不断恶化。 中国有重农的传统，1949年前，中国的农村还有耕读传家的美德与能力，那时，中国的 农民还是士农工商排列中仅次于士的阶级。但，时至今日，中国农民却连宪法确立的基本的 公民权利都不能享有。 政府的职能和中国社会发展的价值取向 现代政府的存在价值在于向公民提供公共服务，就算是建立和维护秩序的职能，也属服 务范畴。而一旦错把政府的存在理解为统治，政府的公共服务职能便会被曲解为统治权力， 其结果不但会影响政府公共服务的质量和效率，更会直接造成政府官员滥用权力祸害社会。 政府在摆正了服务角色之后，其各项社会，经济，政治发展政策的目的，便只能是以人 的全面发展为第一位的。落实每个个人作为公民的基本权利，则是实现人的全面发展的基础。 因此，政府首先有责任通过有效的公共政策确保每一个公民能够享有宪法确立的一切公民权 利。但现实情况却是，农民作为中国公民被户籍制度歧视性地划为次等公民，根本不享有义 务教育，公共医疗服务，失业养老保障等宪法确立的基本公民权利。因此，政府在摆正"服 务"职能的基础上，还要从"牺牲农村农业农民发展城市工业"的旧政策逻辑中彻底跳出来， 把政府政策定位为平衡社会成员的利益的手段。手拿板斧"砍掉一部分成全另一部分"的决策 思路，只能不断制造社会矛盾并扩大社会冲突，既不能实现社会的发展，更不能实现人的全 面发展。 人的全面发展必然带来人力资源素质的提高，高素质的人力资源必然会加速社会发展。 因此，人的发展既应该是我们的目标，也应该是我们的手段。我们的发展政策还必需照顾到 三个方面。首先是政策上要照顾到城乡平衡发展，再要照顾到农业与工业发展的平衡与互补， 最后要认识到中国人口转化的动态发展，在占人口大部份的农村人口转化为城镇人口的过程 中，始终把持著人的全面发展与福祉这一价值取向。 中国农村和农业发展的政策方向（两个重要的3%观念） 过去一百年里，农业技术和农业产量发生了飞跃式进步。今天，在已发展国家里，农业 人口仅占总人口的不到百分之三，农业出产量却不但可以满足全国的需求，农副产品的选择 也极为丰富，还有足够可以出口。另外一个同样重要的数位是，在已发展国家里，农业产值 仅占国民生产总值的不到百分之三。 已发展国家的农业产值占国民生产总值不到百分之三这个数位告诉我们，工业与农业在 产生财富上差别巨大。因此，政府决策的长期远景是，国家的产业结构要朝工业化和资讯化 的方向发展，同时，鼓励农业企业化经营，有效利用农业科技和农业机械，使工农业人口和 工农业产值关系逐步接近两个3%.在这里，我们必须强调，工业化不单只是为了产生倍数增 长的财富效应，更是为了吸呐农业发展必将释放出来的大量剩余劳动力，为"人"的发展创造 条件找到出路。也就是说，与创造财富同样重要甚至更为重要的是，要把产业结构转型视为 一种途径和手段，通过这一途径和手段，使那些即将离开土地或早已离开土地的农村剩余劳 动力，能够顺利实现"人"的转型和"人"的全面发展。这便是我们所强调的，政府政策的终极 目的是实现人的全面发展而非仅仅财富的创造。 政府还要积极推动废除户籍制度，并以新的方法统计农业人口，即，靠土地产出收入为 生者才是农业人口，即农民，这样才能制定出符合农村实际情况，符合农业发展实际需求的 政策来。而照目前的方法统计出来的中国九亿农民，是把那些已经在城镇外资、私营等各类 企业工作多年甚至十几年的仍然持有农村户口的几亿工人，统计为农业人口。以此为制定农 村改革政策的依据，当然会出偏差，而且还不是小偏差。比如，建立农村社会保障制度之所 以让人生畏，主要是九亿人的医疗和养老保障所涉及的天文数字资金根本无法解决。于是， 农村社会保障制度的建立便没人敢谈了。而实际上，农业人口的真实数位离九亿差的远著呐！ 就现实的情况而言，首先应该将四亿左右早就离土甚至离乡的"农民工"从农业人口中除 去，把这些被称为"农民工"的工人纳入《劳动法》保障范围，由所服务的企业和工人自己按 比例共同承担社会保障责任。这样一来，中国农业人口便从所谓的"九亿"之众减少到了不到 五亿。政府还要通过增加政府运作透明度，改善和提高政府部门服务效率，减少和取消不必 要的政府行政收费，协助培育和开拓产品市场，税收优惠等手段，鼓励发展乡村私营和村集 体企业。通过乡村私营和集体企业的发展，那部分离土但不愿离乡的劳动力便既可以增加收 入，又有了个人发展的新出路。而这部分离土不离乡的劳动力的社会保障开支，也应该依据 《劳动法》的规定，由所服务的乡村企业和劳动者个人共同承担。这一步又能够成功转出最 少三亿农村劳动力，使真正从事农业劳动或者以农业服务业收入维生的人口减少到了一亿多。 而在这一亿多农业人口中，又分为直接从事农业劳动者和农业科技，运输和市场服务从业人 员两部分，后者的社会保障开支同样可以依据《劳动法》由所服务的单位和劳动者个人共同 承担。这样一来，真正直接从事农业劳动的劳动力便减少到了不足一亿人。如果以5-10年的 速度完成这一转型的话，中国农业人口便能够减少到占人口总数的百分之五左右，而到时候 农业产值占国民生产总值的百分比离百分之三也不会差的太远。 这里的关键是，政府的这一政策思路及其结果，使财富和社会效应从一开始便成为人的 转型和人的全面发展的有利条件和基础。这也就是我们一再强调的：人口转化的动态发展， 在占人口大部份的农村人口转化为城镇人口的过程中，始终把持著人的全面发展与福祉这一 价值取向。 过渡期的动态经营的策略 为了使中国农村人口能够适应产业结构调整和发展的需要，并能够在新产业结构的建立 和发展过程中，成功确定自己的个人发展方向，实现个人的全面发展的目的，政府要在全国 范围内，通过政府财政直接举办，或通过税收优惠政策鼓励民间举办职业教育，农科技研究 和推广，农业技术培训，等一系列专案。 同时，政府财政要全面承担九年义务教育责任，保证师资培训，教师工资及校舍增建和 维修费用。基于中国未来20年的发展需求，政府要限制高等教育方面的财政投入，将有限的 财政资源更多的投入到职业技术教育和农业技术培训上来。因为，阻碍中国经济发展的其中 一个主要因素是产品质量差，生产效率低下问题，农业和工业都是如此。解决产品质量差和 生产效率低下问题，固然需要大专院校培育设计和管理人才，但，目前的问题是，大专院校 毕业生总量远远超过实际需求，大学生所受的训练与生产和市场的实际需求相差甚远，以至 大部分大学生进入工作岗位前还得进行再培训。实际上，大学教育除了使这些人得到一纸文 凭之外，所受教育本身在实际工作中差不多等于没用。供大于求再加上不适合实际需求，使 得很多大学生毕业即失业，既浪费资源又误人前程。 基于此，政府要不失时机的尽快调整教育结构，将教育资源的重头放在九年义务教育和 工农业职业技术教育上来，既为国家经济结构调整和转型长期准备真正有用的人才，又给个 人的发展提供真正的机会。 农业企业化规模经营与剩余劳动力的矛盾 从美国，日本，台湾，印度，菲律宾，印尼等国的转型过程来看，工业化成功的先决条 件应该是农业的高产出，否则，农产品的高成本会遏制工业的成长。中国目前的情况是，可 开发的新耕地根本没有，自然和人为的原因，耕地面积还在不断缩小，包产到户又把每户的 耕地划的很小，再加上统计上把农村人口数位造高，这些因素使得决策余地变的很小。在实 际生产中，家庭承包的小片土地限制了自动化农业机械的使用，当然也阻碍了农业规模经营 和农业企业的建立和发展。今后的方向是，农业发展必须走企业化规模经营的路，农业自动 化生产不可避免。这里必须解决的问题是，既要消化自动化产生的大量剩余劳动力，又要提 高农业劳动力质素。 政府要通过增加政府运作透明度，改善和提高政府部门服务效率，减少和取消不必要的 政府行政收费，协助培育和开拓产品市场，并通过税收优惠等手段，鼓励发展乡村私营和村 集体企业。大量乡村企业的兴办，一方面，可以就近满足当地农业企业的生产资料和运输等 需求，并紧跟市场更有效的提供农产品推广服务，另一方面，可以就地吸收农业企业化经营 和自动化生产转型所产生的一大部分剩余劳动力，当然也能够减轻大城市人口爆炸的压力。 政府要在全国范围内直接举办与企业直接挂钩的职业教育学校，与各地农业生产直接挂 钩的农业科技研究机构和服务站，举办以大村为中心覆盖周围村庄的农村卫生院等服务专案， 并直接投资修桥、修路、修水库、修小型电站和水利灌溉等农业基础设施。同时，政府还要 通过有效的服务创造条件，鼓励保险业、金融业进入农业和农村，使农业发展能够得到除政 府之外的多元支援。 转型的临界点 学术界普遍认为，当农村人口开始下降时，就是现代化过程已经进入转化过程后期的标 志。在美国和日本经历这个时，每户可耕地会不断地扩大，大型农业机械化随即进入农业生 产过程。而此时，农户的受教育程度和拥有的资产，也已经拥有了可以从事现代化农业企业 经营的条件。中国农村人口流失的现像早就出现了，但却没有形成中国农村的现代化过程， 这是因为，这种农村劳动力的流失，只不过是大量外资加工企业进入中国，把农村青年劳动 力引向沿海省份和一些大城市的结果，并非农业现代化转型的预兆。 一方面，土地家庭承包制制约著土地连片经营，另一方面，地方政府官员大量出卖土地 谋取私利导致土地流失，再加上留在农村的只剩下妇孺老弱，没有了农村现代化的人力资源， 以至今日中国农村变的更加虚弱落后。 转型期政府政策的动态调整 从以上的分析可见，我们在经济结构转型的过渡期，必须施行耕地保护政策，同时要从 提高人力资源素质方面著手，找出发展农业的策略。但目前农村人口向城市的流动，等于是 把农业进一步发展的主力军给流失了。不管这种现状是怎形成的，我们都得面对这一现实， 并在这一现实的基础上找到解决和补救的办法。 其一，政府要立即深化农村改革，在土地私有化讨论还不具备条件的时候，修改完善土 地承包法规，允许依法土地转包，给愿意和有能力的农民创造条件，鼓励规模经营农业企业 的产生。同时，立法严格限制改变耕地用途，对于改变土地用途的申请，征收高额农业发展 补偿税，以此保护土地资源。 其二，全面落实农村免费初级教育，为下一步培养新一代农民打好基础。同时，政府要 资助举办农业科技研究机构，并附设农民农技培训中心。农业科技研究机构的科研专案要紧 贴当地农业生产和发展的需要，农技培训中心的课程则应该既包括农业生产技术，也要有农 业企业经营管理和市场培育的内容，而且学费全免。由于这部分投入短期内看不见经济效益， 因此往往被忽略甚至否定。但是，这恰恰是中国未来农业企业人才的培育过程，如果政府不 对此投入便没人会投入，而没有这一人才培育过程，中国农业的进一步发展便永远是一句空 话一场梦。 其三，政府要制定清晰的农业补贴政策，对农产品实施国家补贴，鼓励农业企业的发展。 同时，政府要投资加速农业基础建设。包括，根据对当地大规模农业企业建立的展望，重新 设计和修建水利灌溉网路系统，新建和修缮乡村公共交通网络，为未来规模经营的农业企业 的产品流通创造便利条件。 其四，政府通过改善服务降低乡村企业的开办和运营成本，通过税务优惠措施，鼓励乡 村企业发展，为离土不离乡的农村人口提高就业机会。 新的农业企业、新农村、新机遇和新的政策观念 建立农业企业并发挥其在发展农业上的巨大功能，给我们创造了巨大的政策空间。农业 企业对各式各样的人才的需求将大大增加。其中包括，病虫害防治，植物病理科学，土壤保 持科学，肥料科技开发，农机设计和生产，农业经济运行，农产品市场培育和推广，农作物 及农业保险，农村信用合作社，银行农业投资，国际市场农业谈判，等等人才。同时，相关 工业的建立，也将创造可观的就业机会。包括肥料厂，农机厂，维修厂，农业技术资讯业， 农产品市场情报业等。而且，在大规模的农业企业兴起的过程中，还会有不少城市人口将参 加到与农业有关的各行各业里去。我们祖祖辈辈梦寐以求的消灭城乡差别，通过农业企业的 出现和发展也有望得以实现。 许多国家是把农村改革放在仅次于国防重要性的高度上的，印度的国策就是这样，而日 本则把国会议席向农村人口倾斜。中国有十三亿人口，粮食的有效生产更加具有国防意义。 试想在战争和禁运的情况下，我们是宁愿要堆积成山运不出去的廉价加工出口品，还是要堆 积成山运不出去的粮食？答案不言而喻。因此，基于中国农村和农业的落后现状，农业发展 和农村改革在和平年代，理应得到比国防更多的重视。 另外，由于中国农村的极度落后，现代化高质素人力资源非常缺乏的现状是由于1949年 以来国家政策造成的，那，单从反哺的角度来说，国家的发展政策朝农村倾斜也是时候了。 国家的发展政策还必须在不断的效果测量中适时调整，而农村和农业的改革所需时间可 能最少50年，这期间，政府需要建立遍及全国基层农村的评估系统，随时评估政策效果并提 出调整建议。在印度，由于地方上缺乏足够的训练有素的政策评估人才，以至农村改革仍在 失败中徘徊；而德国则在发展过程中特别注意品质管制和消费者保护；菲律宾马可斯时代的 农村改革失败的主要原因之一，却是新闻不自由造成的政治决策者无法掌握政策实施的真实 情况。我们中国的农村改革和农业发展，必须学习好的经验同时避免重蹈失败者的覆辙。 法制和公民社会的建立是保证改革政策得以贯彻落实的关键 政府要依法推动并全面落实真正的农村村民选举制度同时废除没有法律依据的农村党组 织凌驾于民选村委会的强制性地位，使村民与村委会的权责关系，以及村委会与政府间的权 责关系有法可依。 政府要尽快制定《农会法》，鼓励农民通过依法组织农会，参与农村社会的利益协调。 通过农会的运作产生来自农民中的政治、经济利益代言人，从而推动农村公民社会的形成， 减少农村社会冲突实现农村持续的、稳定的、健康的发展。农会的建立还可以有效改善中央 政府对地方官员贪污腐败失控的局面，以农村民间社会逐渐上升的理性力量，与中央政府合 力遏制地方官员的腐败。◆