公民议政关于取消乡镇级政府的报告 执笔人 蔡崇国（法国） 一、中国的农业问题 公民议政认为，中国政府目前正在进行的乡镇级政府精简机构的改革和免除农业税的承 诺，并没有抓住中国的农业问题的关键，这一做法在现实操作中不但对于减轻农民负担效果 不大，反而可能更加恶化农村问题。为此，我们提出本报告。我们认为，根本地解决中国的 农业和农民问题的第一步，应该是取消中国的乡镇级政府。 本报告的对象首先是中国一切关注农业问题和农民的命运的公民，其次才是包括中国政 府在内的一切政治的和学术的机构。因为公民议政认为，只有越来越多的中国的公民关注其 社会的，经济的和政治的权利，了解这些权利得不到保障的结症根源，并参与寻找解决问题 的办法，才能对政府形成有效的压力，才可能迫使政府在制定政策时更加理性化和注重实效。 中国的乡镇政府的总数在１９９８之前是４６４００多个，经过几年的撤并和机构的精 简，目前减少到３９０００多个。这些政府掌握着农村基层的几乎全部权力，运转费用极高。 但，自中国农村实行了家庭承包制和走向市场经济的改革以来，这些计划经济时期的行政机 构存在的必要性早已丧失。十分重要的是，上个世纪九十年代中期以来，中国的大部分乡镇 和村级政府的债务问题严重到了几乎是破产的地步，这说明，乡镇这级政府的行政管理体制 之混乱，能力之低下，已经到了令人不能容忍的程度。现在，人们已经普遍地意识到，要想 从根本上并永久性地让中国农民从重重重压下翻过身来，必须从真正落实村级民主选举入手。 也就是说，解决农民没有利益代表的问题，是解决农村和农业问题的前提。但现实中，乡镇 级政府为保住自身利益，在村级民主选举过程中所扮演的，完全是控制、干扰、阻挠和破坏 的角色。农民们说的好：“乡镇政府花钱不干事已经不是最严重的问题，最严重的是乡镇政 府花钱干坏事。” 这一切都说明，必须加快取消乡镇级政府的改革，争取在三年之内，将目前的中央、省、 县、镇、村这五级行政管理，改为中央、省、县三级政府行政管理，和村级村民自治管理。 二、乡镇政府的构成与功能 目前乡镇政府的构成与功能是怎样的？ 乡镇级政府的大部分机构并非因需要而设。 目前中国乡镇的行政划分和其政府的职能与规模，都与1949年，1958年前传统的中国乡 镇有根本的不同。它实际上是1949年后中国高度集权的政治、经济体制建立后，特别是1958 年“人民公社化”后的产物。“人民公社”实际上是20世纪50年代在城市确立的政治控制和 计划经济在农村的制度性延伸。中国政府虽然在80年代推行了解散“人民公社”的重大改革， 但，其成果却非常有限。“由社变乡”是非常普遍的现象，“人民公社”解散后建立的乡镇 政府基本上继承了，甚至是扩大了公社的行政和社会职能，部门的设置也越变越庞大。 这些职能及其相应的部门、职位的设置，涉及的范围之广泛几乎到了可笑的地步。乡镇 的主要权力机构当然是由党委和政府构成。据国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵 树凯的调查，目前乡镇党委成员通常在三人左右，而政府领导成员，即乡长副乡长，镇长副 镇长职务，90年代曾达6、7人甚至更多，现在通常是3、4人。但，90年代初期，乡镇又普遍 地建立了所谓的“人大主席团”，它一般至少有主席、副主席和秘书三个职位。有的乡镇甚 至还有“政协联络组”这样的机构。 乡镇一级的部门通常有二十多个，即所谓的“七站八所”。这些部门包括党政办公室、 财政所、经管站、农业办公室、计划生育办公室、招商办公室、土地所、林业站、司法所、 统计站、水利站、农机站、文化广播站、社会保障所、司法调解中心、团委、妇联、武装部、 信访办等等。这些部门还不包括设在乡镇，但是不由乡镇直接管理的单位，如派出所、工商 所、税务所之类。近来，越来越多的乡镇为了显示“改革”或“精简机构”，人员不变，将 上述的“站”和“所”改称或合并为“办公室”或“中心”。这些所、办、中心的负责人通 常是所谓的科级或副科级待遇。 三、季节性的扩张 乡镇机构还经常出现季节性的扩张，是所谓一个口号出一批机构，一个运动出一批机构。 有的省市要抓“改善投资环境、树立新形象”工作，县乡就出现了“形象办”；提出“加强 干群鱼水关系工作”，县乡就出现了“鱼水办”；提出“要带着感情做群众工作”，县乡就 出现了“带感办”。1999年开始对法轮功的镇压以来，很多乡镇也设立了“610办公室”， 专门从事对法轮功成员的清查和“教育”工作。还有“三讲办”、“保先办”等，光怪陆离， 让人哭笑不得。实际上，不管是常设的或临时的，有了机构，增人、配车、甚至建房等事情 就都来了，这就要花钱，而且是花大钱。 我们可以将上述的乡镇政府机构划分为三类：一类是确实是因为农业的发展和农民利益 的需要，也有一般的社会的行政管理的需要，如财政所，农机站，统计站，司法调解中心。 这是数量上最少的一类。而且，这些实际需要的机构如果没有乡镇政府也完全可以独立地存 在和运作。那些反对取消乡镇级机构的人恰恰是没有看到这一点。第二类则是因为历史的原 因，或纯粹是为了坚持共产党领导的象征性需要所设：它从来就存在，并体现了党的领导和 基本路线方针，所以要存在下去。如党委团委，妇联，农业办公室，武装部，经管站，司法 所等等。这类机构最昂贵，农民最厌烦，存在的理由也最荒唐。任何人稍加思考都会知道它 们存在的多余，但，谁都不敢说，甚至想也不敢想将其取消。第三类则完全是因为省、县级 政府有此机构，它们的设立是为了与上级部门“对口”，或为了向上级显示中央的政策方针 正在或已经在乡镇得到“落实”。如计划生育办公室，招商办公室，文化广播站，信访办及 那些“口号机构”和“运动机构”等。 上述的划分清楚地显示，乡镇级政府根本没有基本的存在理由。 四、农民根本不需要乡镇政府 中国农村的实际和中国的农民根本不需要这些乡镇政府机构和人员，于是，这些机构和 这些人就千方百计，挖空心思地利用权力制造对自己的需求。 一方面是制造下面对自己的需求，具体说就是要保证让那些肯与乡镇官员同流合污人员 当选村级干部。只有这样，乡镇官员们才能向下保住自己的权威和存在的理由，才能保住持 续直接榨取农民的渠道。这就是乡镇官员们要尽一切可能，利用一切可以利用的手段控制村 级选举的动机。事实上，在到目前为止的各地村级选举的实际操作中，“选举”结果大多数 就是由乡镇政府官员“选”中的人当选。河南省项城市城郊尚营村在2005年四月底的村民选 举中，当地乡政府官员为了保证他们中意的村委会原班人员继续连任，居然派出官员以监督 选举为名，站在村民投票桌旁代村民填写选票。有村民为了揭穿乡政府官员的把戏，便假装 不识字，请旁边的乡政府官员帮忙填写村民自己推举的候选人，但是，乡政府官员居然填写 了政府中意的原村委会人员，结果被当场揭穿。最后，在第二轮投票时，乡政府居然只提前 一个小时通知投票，故意造成投票人数不过半，以致村民推举的候选人虽然赢了选票，但却 不能当选上任。乡政府终于达到了“自己人”继续把持村委会的目的。 五、对选举不择手段的控制 我们完全可以说，中国村级民主选举搞了这么多年品质一直得不到改善提高，有些地方 反而在恶化，主要原因就是中共基层党组织的书记们，乃至于黑社会对选举不择手段的控制。 现实中，既然乡镇政府已经成了破坏村级选举的主要责任者，我们又怎能奢望基层民主选举 的层次，将来有一天会从村级提高到乡镇级呢？换句话说就是，农村基层的民主化进程与现 时体制下的乡镇政府官员们的利益从根本上是冲突的，有乡镇这级政府存在，村级的村民自 治选举就不会有任何前途，农村和农业问题的解决便上不了正路。 乡镇官员们尤其需要向上制造和显示自己存在的重要性，并以此构造或大或小的关系网， 用来保护自己，特别是谋求升迁的机会。由于体制的原因和地位的荒唐，乡镇政府已经同时 成为中国贪污腐败的最大的舞台和最重要的根源。村干部为了个人和本村的利益，必须周期 性地向乡镇官员讨好，因为乡镇不但掌握着村级党组织和村委会的人事权，而且政府的一切 拨款、补助、补偿都得先进入乡镇一级机构的帐户，先被乡镇不问青红皂白地切去一大块， 然后才将剩余的下拨到村里。震惊中外的河北定洲争取落实占地赔偿款的村民被三百多凶手 暴力袭击，打死6人打伤100多人的“6，11”事件，起因就是定洲开元镇政府截流本应给到 农民手里的征地款。占地的发电厂给出的5千多万元征地补偿款给到定州市，市里拨出的第 一笔120万元经过乡镇政府之手后便只剩下几十万元。一个不是秘密的秘密是，这些截留下 来的钱中的相当一部分，通常都是经乡镇官员之手，以行贿或其他方式流入了县级官员的口 袋。 六、向县政府有关部门行贿拉关系 乡镇官员最热衷于向掌握着他们命运的县政府有关部门行贿拉关系。据2005年6月的一 期《了望周刊》报道，中国的县委书记是腐败的“重灾区”，其重要的原因之一就是乡镇干 部的行贿，“有时是几个乡镇干部一道用公款行贿 …… 一些乡镇干部甚至借高利贷行贿， 极大地败坏了县的‘官风’”。乡镇级政府的存在及其对县级政府的依赖，形成了县级政府 官员腐败的巨大诱惑。县级官员不只是向乡镇干部索贿，而且大批地往乡镇政府安插自己的 亲戚朋友，近年更形成向乡镇“卖官”的“新风气”。至于县级官员闷了谗了酒瘾犯了就 “下乡视察”搞吃喝和赌牌，更几乎是无日不有。 乡镇官员们为自己制造存在重要性的做法是，先在农村制造矛盾和混乱，然后再出面解 决，而这种所谓解决则通常都是对不服气的村民实施镇压。这些矛盾和混乱通常是在占地、 计划生育、退耕还林、发放国家救济粮款、征收非法税费过程中，由于乡镇政府部门野蛮行 政、乱扣乱征制造出来的。当乡镇政府的行为引起农民不满时，官员们便忙起来了，又是调 解又是说服，而且总是少不了武力威胁甚至镇压，从而引起农民的进一步不满和反弹。由于 县政府根本没有能力直接解决下面各个乡镇政府合伙制造和激化出来的大量的这类矛盾，乡 镇政府存在的必要性便更加不容置疑了。 就算乡镇官员们主观上想为农民“干正事”，但效果却往往适得其反。这些闲着没事爱 读报看电视听广播的官员们，喜好彼此打电话闲聊天，消息灵通，口才奇好，故有时还显得 特有“水平”。农民的疾苦了解得不多，美国欧洲的事情倒知道得不少。听说了某国某地种 某类农作物富裕了，他们便跳将起来，发文件开大会弄贷款搞采购，“指导农民发财致富”， 实际上是干涉，很多时候是强迫农民实行他们异想天开的种植计划，并从中捞取购买种子和 幼苗的回扣。无数的农民家庭因为这种强迫实施的“发财致富”种植计划而破产。另外，乡 镇干部们对“明确产权”这类时髦的辞汇也十分熟悉并有他们自己的理解。近年来，乡镇干 部们将大批乡镇企业私有化，其实就是把集体财产明目张胆地分给自己或自己的亲戚朋友。 于是，大量国家的、集体的税收和这些企业上缴的利润就变成了他们的私房钱。乡镇政府和 村委会在财政上破产了，乡镇官员们却像吹气般地肥了起来。 我们完全可以说，要在中国农村真正地反腐败，不取消乡镇级政府就一定是空谈。而且， 河北定洲事件清楚地说明，乡镇级政府的盘剥和腐败，已在农村激起了普遍的愤怒，这一级 政府的存在是农村社会关系紧张的根源，也因此是对“社会稳定”的一个持久的威胁。 七、乡镇机构和官员的存在是中国农业和农村发展的最主要障碍 中国的农民贫困，农业走不出发展的瓶颈的另一个重要原因，是1994年中国政府推行 “分税制改革”以来，农村基层政府的巨大的债务危机。据中国财政部科研所的一份报告 （见《财经论丛》2004年第4期）的估计，中国的乡镇和村级政府总共已累积了6000到1万亿 元规模的债务。几乎有百分之八十的村和乡镇负债，负债几百万上千万的乡镇政府不在少数。 基层政府因此在财政上已经无力向农民提供水利、交通等基础设施的建设与维修等公共服务。 而且，这些债务还在扩大。它直接导致了农村信贷和金融系统的崩溃，是中国银行业钜额坏 账形成的原因之一，它因此也在不断加剧着中国的金融危机。 在研究农村基层政府巨大的债务形成的原因时，人们很清楚地看到乡镇级政府的重要责 任。他们不惜借款，大搞形象工程，兴建办公大楼，而且是一个比一个豪华；他们还特别爱、 特别会摆阔。２００２年末，江阴市纪委对２０个乡镇的车辆进行了调查，发现这些乡镇机 关共有各类公车１８０多辆，全年所花费约２２００多万元，公车消费已成为镇政府的重要 支出。他们借款办企业，企业赢利了是他们的，亏损、破产了则是政府的；他们还借款应付 上级的评比检查，搞“教育普九”建校舍，检查过后便拖欠工资将教师逼走任由学生流失， 让校舍坏掉垮掉。据华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰估计，仅“普九”形象 工程这一项，就使乡镇政府举债500亿。总之，中国农村基层政府的债务危机说明，取消乡 镇级政府是一件多么迫切的事情。 这里要特别指出的是，我们不应该，也不愿意将这些乡镇官员妖魔化。他们的问题主要 并不是个人的道德品质问题，更不是什么思想认识问题。他们中的许多人聪明能干，责任心 强，就算是有追求升迁的愿望，也完全正常。但，他们处在一个无法作有益的事情的位置上， 处在一个连好人都无法做的体制中的一个无法做好人的位置上。腐败，虚伪甚至对农民的残 酷是他们基本的生存需要，成了他们存在的前提。就这样，他们的聪明才智和责任心便全用 来伤天害理残害百姓了：为了给他的几十个下属尽责任，他们便腐败行贿敲诈农民。 计划经济的解体使中国的乡镇级政府丧失了它过去的功能。这个计划经济体制下的产物 在市场经济的发展过程中便成了一个怪物：它在农村阻止破坏村级选举的民主化进程，对农 民百般压榨，对农业生产瞎指挥，对下收受贿赂对上行贿制造贪污腐败，为政府已经高筑的 债台添砖加瓦，为已经在不断激化的农村社会矛盾火上加油。 八、精简机构与“免农业税”能解决问题吗？ 在中国，越来越多的人，越来越清楚地看到乡镇存在的问题。但是，他们中的很多人， 尤其是中央政府的决策者，却仍在幻想保留乡镇级政府，用精简机构和免征农业税的办法来 解决农民负担过重，农村社会关系紧张和农业发展的问题。 我们先来看这个没有存在理由的一级机构到底安置了多少工作人员。据新华网2005年1 月21日的一篇文章透露，在苏北农村，有一个镇竟有正副镇长50多人！当然，这是一个极端 的例子。一般估计，乡镇政府的工作人员多的有数百人，少的也有一百多人。 这些政府的工作人员的身份十分复杂，有行政编制、事业编制、工勤编制和编制外人员。 后两者通俗地说就是合同工和临时工。由于乡镇政府财政大部分依赖农业税，有其自主性， 故其实际的工作人员并不受省、县级政府的人员编制限制。这也是乡镇政府工作人员的数量 难以准确地统计的原因。在新华社2004年3月2日的那篇报道中，记者透露，中国目前乡镇一 级需要农民养活的人员约１３１６。２万人，平均每６８个农民就要养活一名官员，给农民 造成的负担占农民实际负担的４０％左右。如果按照新华社的这篇报道提供的资料计算，即 使以中国仍有5万个乡镇政府计，平均每个乡镇竟有各种工作人员260人！ 九、精简机构的乡镇改革 确实，从1998年开始，政府为兑现减免农业税的偌言，推行了精简机构，减少人员，拆 并乡镇的改革，但，实际效果如何？据《新京报》2005年2月20报道，以河北省为例，1995 年～2003年期间财政供养人员从157万人增加到219万人，8年增加了52万人。而增加的人员 主要集中在县乡两级，在219万财政供养人员中，县乡占167万人。人员越改越多，机构越改 越庞大，在中国，这一向是就是“改革”的结局。我们提出取消乡镇级政府的一个最重要的 根据之一也在这里。 如果我们将现在普遍存在的乡镇政府的办公大楼越建越阔，乡镇领导的车越来越多越坐 越豪华，酒量和贪污的胆量一样越来越大，交际费用越来越多这些因素考虑进去，上述的那 些在绿色的田野边攒动的黑色人头所耗的费用就是一区区小事了。 这些串起来象天文数字的费用从哪里来？当然，一部分来自国家的财政。但，乡镇政府 的主要支出却来自向农民收取农业税。一般来说，乡镇的主要领导是国家公务员或行政编制 内人员，他们的工资在省、县级财政预算内。但那些一般公务员，尤其是不按编制随意增加 的工作人员的工资，却要靠乡镇财政自筹资金解决。从哪儿自筹呢？当然是盘剥农民。再有， 建办公大楼，买车以至吃喝的款项，更是全部来自对农民的索取。《南方周末》记者邓瑾在 2005年3月23日对湖北省沙洋县高阳镇党委书记兼镇长罗少华的访问中指出，高阳镇是个农 业镇，过去每年农业税收入都在600万人民币左右，支撑了全镇90％的财政。高阳镇如此， 除了特别穷困的乡镇外，其他地区上下也差不了多少。也就是说，农民负担的主要制造者， 是乡镇政府的无节制的支出。不取消乡镇级政府，减轻农民负担就是一句空话，解决中国的 农业和农村发展问题的承若也只会是一只画饼。 遗憾的是，中央政府的决策者并不理会部分学者和明智的官员的呼声，仍在刻意回避取 消乡镇级政府的问题。它企图通过精简乡镇政府机构，同时减轻并最终在五年之内完全取消 农业税的办法减轻农民的负担，解决中国的农业和农村发展问题。精简机构的失败上述已经 说明，现在我们再来看保留乡镇政府同时又免除农业税将可能会是一个什么样的后果。 十、乡镇政府怎么办 在完全取消了农业税之后，生存和运作的重要财政来源完全依赖向农民摊派与赋税的乡 镇政府怎么办？当然是完全靠中央和省、县财政拨款了。据说，这就是2005年6月6日至7日 刚在北京召开的全国农村税费改革试点工作会议上的基本思路，人们称之为“省管县”和 “乡财县管”。了解中国现实政治和中央与地方的关系，了解中央与省县财政状况及相互之 间关系的人，大概很少会有人相信，早已是自顾不暇的中央，省和县级政府会在财政上满足 乡镇级政府的开支需求。至少，那些对上阿臾俸承，对下颐指气惯了的，深知向上级要求拨 款艰难的乡镇干部们不会相信。据今年6月刚出版的《21世纪经济报道》的一条消息说，去 年，湖北省多给了七个搞免除农业税，精简乡镇机构试点县1.2亿元，今年，省农委就声称 再也拿不出钱了。面对这种局面，乡镇官员们为了自己的生存，一旦风头过后，一定会重新 变着法子向农民搞摊派，并绝对做得到让新的摊派完全不用“税收”这个词。你能说他没 “免税”吗？巧立名目作为一种盘剥技巧，我们中国的乡镇官员们早已是驾轻就熟了，否则， 他们自己根本就活不下去。另外，他们还会更多，更经常地截留国家对农业的各项拨款或征 地占地补偿款，乃至救灾款等款项。他们还会用给他们掌控的化肥、农药、农用柴油等工业 品加价，在稻谷、小麦、棉花等农产品收购时减价等方式弄钱。总之，这些乡镇干部们大权 在手，经验丰富，心理坚强，有的是办法。农民的税收是“免”了，但，他们必不可少的化 肥农药柴油价格和灌溉用水的费用却上去了，他们的棉花稻谷小麦卖得更贱了，他们受灾时 的救济和土地被征用时的补偿更少，甚至没有了。也就是说，在不取消乡镇政府的情况下免 除农业税，官员们巧立名目乱收费将更频繁，农民的实际损失会因“免税”而更大。这么一 来，前述的河北定洲事件便会更频繁地发生。黑龙江省农村税费改革领导小组办公室副主任 陈大光对记者说得很生动：“有这个庙，有这个神，它就要伸手，要生存，就难免要想很多 办法，向农民伸手。” 中央和省、县级政府拒绝，或只给杯水车薪般的款项，正式的，长期赖以生存的农业税 被取消，乡镇官员和工作人员怎么活呢？精简机构从没成功，而且若真能成功，对他们中的 许多人来说也同样是死路一条。因此，他们为什么不再发挥其拼搏精神和那早已是轻车熟路 的技巧，让农民继续流一些血呢？ 政府的决策者不能再自己骗自己了，既然作出了全部免除农民税收的承诺，取消乡镇级 政府就是不可避免的了。否则，中央政府不但会再次为保乡镇而赔上全部信誉，更加严重的 是，农村的社会矛盾会进一步激化，农民与政府的冲突也必将会进一步恶化。 十一、取消乡镇政府的困难和解决的办法是什么？ 取消乡镇一级政府会设及到上千万人，同时，县、省乃至中央级政府也得进行改革，以 便重新明确地划分事权与财权，并使二者一致。这是件大事，一定困难重重。对此，我们首 先要指出，政府正在进行的精简机构改革，要想真正避免历次失败的命运，防止机构膨胀卷 土重来，一点也不比干脆取消乡镇级政府容易。既然如此，为什么不一次将这条烂根给彻底 拔掉呢？ 现在我们来看，拔掉这条烂根的困难到底在哪里，以及该怎样克服之。 首先是人员安置和资金短缺的问题。这是最大的困难，实际上也是政府最担心的所谓 “社会稳定”的问题。因为一旦取消了乡镇级政府，就得调动、遣散大批人员。如果这批人 员得不到妥善安置的话，这些当初阻止农民游行堵截农民上访的官员，到时候便会成为上街 游行越级上访的主力。而要妥善安置应遣散的人员，就需要足够的资金。 取消乡镇级政府，遣散机构工作人员到底需要多少资金呢？据《中国经营报》2005年5 月15日报道，湖北省咸宁市咸安区委办公室主任朱光明向记者介绍说，他们遣散并补偿乡镇 “七站八所”的人员总共需要近2000万元，而这些人员是乡镇政府工作人员的大头。这个区 下属有十个乡镇，共50万人口，即平均每个乡镇5万人口摊200万元。这里的费用应该包括拖 欠的工资，应由乡镇政府交纳的社保和养老金及遣散费。我们可以算一笔账：如果以全国4 万个乡镇计，就是800个亿。如果将其他人员的费用也加上并留出余地，所需的费用就可能 是1500亿元左右。我们主张用三年时间完成取消乡镇。也就是说，这1500亿可分三年支出， 一年就是500亿。而且，这也不是纯支出，因为，如果头一年在遣散人员中支出了500亿元， 这同时也为第二年节省了一大笔本用于已遣散人员工资和行政办公的费用。中国国家的财政 收入是多少呢？2000年是1点3万亿，2004年是2点6万亿。四年翻了一倍。500亿与这2点6万 亿，与这个增长速度比较，实在不是个大数。而且，在取消乡镇政府的过程中，很多房产可 以卖掉或出租（如，可以将乡镇的政府大楼改造成旅馆，那些乡长镇长党委书记可以竞争参 与经营），可以拍卖的小车可能也不会少于二、三十万辆，这又有上百亿元可用。如果政府 的决策者有起码的政治智慧和经济头脑的话，取消送人上月亮这一类愚蠢的形象工程，取消 乡镇就更不会有资金的问题了。 十二、迈出决定性的一步 资金问题一旦解决了，人员安置问题也就解决了一大半了。在乡镇级政府的工作人员中， 很大的一部分是来自农村的临时工和合同工。当看到所有的人都走了，包括那些昔日的领导 以及编制内的正式工也走了，只要有合理的补偿，他们是较容易遣散的。另外，安排提前退 休也可以解决一部分人的问题。剩下的，也是较难办的是那些年轻力壮有能力，而且是国家 编制内的人的出路问题。实际上要看到，和那些大部分出外打工的农民及一无所有的城市下 岗工人比起来，这些人的素质和社会条件要好很多。在乡镇政府里工作多年，他们的见识和 社会关系广泛，家多在农村，有房子有地有存款。如果加上合理的补偿，他们找出路并不难。 问题在于他们和县等上级政府有密切关系，官官相卫，一损具损，他们安置的困难实际上很 多是官场上的人际关系形成的一种抵制力量。 在取消乡镇级政府的过程中，真正的难解决的问题是乡镇的巨大的债务问题。这种债务 通常可以分为三类，一是对私人的债务，包括拖欠的工资，对农民和其他人的私人借款，二 是从企业借的款，包括以乡镇政府作担保的企业间，企业和个人间的借款，三是对国家的借 款，包括银行的贷款和借款，对上级部门和其他政府部门的借款。 解决这个问题的第一步，是在取消乡镇级政府过程中的一开始，就要理清乡村负债的规 模、种类和分布。对第三类债务，中国著名的学者温铁军提出的“谁的孩子谁抱走”的思路 是合理的。即对于因中央的决策及其变化造成的乡镇级债务，“应该由决策部门负责解决； 建议补充列入国家十一五规划，或者直接由中央财政部门逐年予以核销”。对第二类债务， 现在属于乡镇所有的土地、森林、湖泊、水塘等资产，可以给债权人承包经营。与政府目前 进行的精简机构比较，上述所论及的取消乡镇级政府的一个好处是，可以有大量的，属于乡 镇的不动产和汽车等财产可以拍卖或出租，或用于抵押、抵消对私人的债务。问题是，很多 上述的不动产，特别是土地、森林、湖泊和房产，已经被私人承包，但这些承包主很多是乡 镇干部的亲属和朋友，其承包费收不上来或直接就落入了这些干部的口袋。如果对这一问题 认真清理，乡镇级政府对私人债务的偿还能力会提高很多。 当然，要解决上万亿元的债务，政府的拨款无论如何是必须的。好在今年三月，中国的 财政部长金人庆在提交人大会议审议的2005年度政府预算草案中承若，今年中央财政将拿出 150亿元来帮助地方，以减轻地方，特别是基层政府的债务。这是一个很好的开始。如果真 正按照我们上述的思路走，政府在解决这个问题上所需的财政拨款，会比预想的要少得多。 最后的一个重要的困难是县级政府如何在乡镇级政府取消后，如何实现对农村的直接行 政管理。 首先要看到，十年多年来，在中国的大部分地区，都建立了等级不同的公路网，大部分 乡村都通了电话和传真。互联网也越来越普及。而且，中国的报刊和电台、电视台的数量， 为这些媒体工作的记者、通讯员的人数也越来越多，他们之间的竞争，使这些记者们的活动 范围越来越大。只要不涉及敏感的政治问题，记者收集和传播的资讯越来越广泛，越来越快。 通讯条件的这种改善和发展，使中国的各级政府之间，各级政府，特别是县政府与乡村现场， 与村民之间的联系越来越方便，沟通的成本越来越小。世界变小了，政府行政管理的有效范 围，在其规模不变的情况下变的越来越大了。乡镇级政府当年存在的那种交通通讯落后的历 史性因素已不存在或正在迅速地消失。在这种情况下，县级政府对农村直接的行政管理是万 千可能的。看到交通和通讯的发达与行政体制的改革的关系是十分重要的，它应该是中国进 行简化行政机构的改革，建立一个越来越民主，同时又是越来越有效率的政治行政体系的重 要根据。 其实，这里最重要的还是要真正地实行乡村的农民自治。县政府只实行最底限度的行政 管理，更多的是要给农民提供最基本的公共服务。一旦把统治型控制型政府变成服务型政府， 县级政府在取消了乡镇级政府后，其行政效率反而会更高。 另外，乡镇级政府的取消也给乡村农民自治提供了最好的禊机。没有了身边的乡镇政府 的控制和操纵，村级民主选举可以真正地实现了，村干部必须向他的选民，即农民而不再向 他的上级负责。政府离农民远了，农民们的聪明才智也就有了更多的自由发挥空间。他们经 营什么，怎么经营，就可以完全是自己说了算。他们还可以逐渐地，完全是自愿地按照经营 和市场的需要，建立起不同形式的合作关系。 中国地区发展的严重不平衡表现在经济、文化和通讯、交通等方面。取消乡镇级政府应 该由东部较发达地区开始，由东向西，由富到穷。东南部，特别是苏南的大镇可以改成县级 市，其周边的乡村应划归为市郊。中部，特别是西北部的小镇则可改成大村。如果根据这种 地区发展的不平衡现状，并经过广泛的民主协商和讨论，尽快制定出一个分步骤取消乡镇级 政府的整体计划，将之公布并交舆论和社会监督，中国农村的社会、经济的发展和政治民主 化进程，就会不太困难地迈出决定性的一步。 2005年6月◆